Tipos de Licitação; Fases da Licitação; Projetos Básico e Executivo

Licitações e Contratos Administrativos, com ênfase na elaboração de termos de referência.

Tipos de Licitação; Fases da Licitação; Projetos Básico e Executivo

DISPENSA E INEXIGIBILIDADE:

A licitação é regra para a Administração Pública, quando contrata obras, bens e serviços. No entanto, a lei apresenta exceções a essa regra. São os casos em que a licitação é legalmente dispensada, dispensável ou inexigível. Mais adiante, no tópico CONTRATAÇÃO DIRETA, encontra-se detalhada a possibilidade de compra ou contratação sem a realização de licitação, nas situações excepcionais expressamente previstas em lei.

TIPOS DE LICITAÇÃO:

O tipo de licitação não deve ser confundido com modalidade de licitação.

Tipo é o critério de julgamento utilizado pela Administração para seleção da proposta mais vantajosa. Modalidade é procedimento. Os tipos de licitação mais utilizados para o julgamento das propostas são os seguintes:

MENOR PREÇO:

Critério de seleção em que a proposta mais vantajosa para a Administração é a de menor preço. É utilizado para compras e serviços de modo geral. Aplicasse também na aquisição de bens e serviços de informática quando realizada na modalidade convite.

MELHOR TÉCNICA:

Critério de seleção em que a proposta mais vantajosa para a Administração é escolhida com base em fatores de ordem técnica. É usado exclusivamente para serviços de natureza predominantemente intelectual, em especial na elaboração de projetos, cálculos, fiscalização, supervisão e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral, e em particular, para elaboração de estudos técnicos preliminares e projetos básicos e executivos.

TÉCNICA E PREÇO:

Critério de seleção em que a proposta mais vantajosa para a Administração é escolhida com base na maior média ponderada, considerando-se as notas obtidas nas propostas de preço e de técnica. É obrigatório na contratação de bens e serviços de informática, nas modalidades tomada de preços e concorrência. Melhor Preço não é tipo de licitação. É terminologia usada para definir Menor Preço conjugado com qualidade, durabilidade, funcionalidade, desempenho etc.

Abstenha-se de incluir, em suas licitações do tipo técnica e preço, como item de pontuação técnica:

_ questão não relacionada ao aspecto técnico da proposta, (...).

_ quesito que não guarde estrita correlação técnica e operacional com os serviços a serem prestados, como ocorreu com a inclusão do item 11.5.1 do anexo ii do edital da tp nº 3/2004, que consistia em ter o licitante desenvolvido sistema de gestão empresarial.

Não inclua critérios de pontuação técnica que estabeleçam tratamento desigual entre empresas com experiência na prestação de serviços em atividades similares no setor público e no setor privado, (...).

Consigne nas licitações tipo técnica e preço para aquisição e/ou contratação de bens e serviços de informática a justificativa para exclusão de até dois fatores de pontuação técnica, conforme exige o Decreto nº 1.070/94, art. 3º, § 1º. “Verificar a Legislação Estadual”.

Faça constar, nos processos de aquisição e contratação de bens e serviços de informática:

_ estudo que demonstre a necessidade;

_ a prioridade e a conveniência da contratação;

_ sua adequação com o plano diretor de informática da empresa;

_ projeto a que se refere; e

_ sua vinculação a objetivos atuais ou a estratégias de longo prazo da

empresa.

FASES DA LICITAÇÃO:

Os atos de licitação devem desenvolver-se em seqüência lógica, a partir da existência de determinada necessidade pública a ser atendida. O procedimento tem início com o planejamento e prossegue até a assinatura do respectivo contrato ou a emissão de documento correspondente, em duas fases distintas:

_ Fase interna ou preparatória Delimita e determina as condições do ato convocatório antes de trazê-las ao conhecimento público.

_ Fase externa ou executória Inicia-se com a publicação do edital ou com a entrega do convite e termina com a contratação do fornecimento do bem, da execução da obra ou da prestação do serviço.

A FASE INTERNA

Durante a fase interna da licitação, a Administração terá a oportunidade de corrigir falhas porventura verificadas no procedimento, sem precisar anular atos praticados. Exemplos: inobservância de dispositivos legais, estabelecimento de condições restritivas, ausência de informações necessárias, entre outras faltas.

Se na fase interna são possíveis as devidas correções, na fase externa, após a publicação do edital, qualquer falha ou irregularidade constatada, se insanável, levará à anulação do procedimento.

PROCEDIMENTOS PARA ABERTURA DO PROCESSO LICITATÓRIO:

A fase interna do procedimento relativo a licitações públicas observará a seguinte seqüência de atos preparatórios:

• solicitação expressa do setor requisitante interessado, com indicação de sua necessidade;

• elaboração do projeto básico e, quando for o caso, o executivo;

• aprovação da autoridade competente para início do processo licitatório, devidamente motivada e analisada sob a ótica da oportunidade, conveniência e relevância para o interesse público;

• autuação do processo correspondente, que deverá ser protocolizado e numerado;

• elaboração da especificação do objeto, de forma precisa, clara e sucinta, com base no projeto básico apresentado;

• estimativa do valor da contratação, mediante comprovada pesquisa de mercado;

• indicação dos recursos orçamentários para fazer face à despesa;

• verificação da adequação orçamentária e financeira, em conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal, quando for o caso;

• elaboração de projeto básico, obrigatório em caso de obras e serviços;

• definição da modalidade e do tipo de licitação a serem adotados.

Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, outras exigências foram impostas ao gestor público para promover licitações públicas, em especial quando a despesa se referir à criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa.

Nesse caso, são condições necessárias para a efetivação do procedimento licitatório a existência de:

• estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor a despesa e nos dois subseqüentes;

• declaração do ordenador de despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual (LOA) e compatibilidade com o plano plurianual (PPA) e com a lei de diretrizes orçamentárias (LDO).

Para a Lei de Responsabilidade Fiscal, considera-se:

• adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;

• compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.

Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação em desconformidade com o disposto na LRF.

Segundo determina a LRF, a estimativa da despesa e do seu impacto orçamentário-financeiro é peça fundamental dos procedimentos de licitação e deve estar acompanhada das premissas e da metodologia de cálculo utilizadas para determiná-la.

A LRF ressalvou dessas exigências apenas as despesas consideradas irrelevantes, definidas pela Lei nº 11.178, de 20 de setembro de 2005, que dispõe sobre as diretrizes para a elaboração da Lei Orçamentária de 2006 – LDO.

Para os efeitos da LRF, em consonância com o art. 121, inciso II, da LDO vigente, são consideradas despesas irrelevantes aquelas cujo valor não ultrapasse os limites dos incisos I e II do art. 24 da Lei de Licitações, ou seja, respectivamente, até R$ 15.000,00 para obras e serviços de engenharia e R$ 8.000,00 para compras e outros serviços.

Quando a contratação for efetuada por sociedades de economia mista e empresas públicas, além de autarquias e fundações qualificadas como agências executivas, esses valores serão de até R$ 30.000,00 para obras e serviços de engenharia e de até R$ 16.000,00 para compras e outros serviços.

Observe o fiel cumprimento do art. 38, caput e seus incisos, e art. 40, § 1º, da Lei 8.666, de 1993, relativos à regular autuação e constituição dos processos licitatórios (...).

Adote procedimentos administrativos com vistas à abertura e tramitação de processos licitatórios em tempo hábil, de modo a evitar dispensas indevidas de licitação, embasadas no inciso IV do artigo 24 da Lei n. 8.666/1993 (...).

Deve ser observado o fiel cumprimento do art. 38, caput e seus incisos, e art. 40, § 1º, da Lei nº 8.666, de 1993, relativos à regular autuação e constituição dos processos licitatórios, em especial quanto à numeração das folhas e aposição de rubrica imediatamente após a juntada dos documentos da licitação ao processo.

OBRAS E SERVIÇOS:

Para definir o objeto da licitação, o administrador deve estar atento às peculiaridades do objeto e às diferentes exigências da Lei de Licitações na contratação de obras, serviços ou compras. No caso de execução de obras e prestação de serviços, as licitações somente poderão ser realizadas quando:

• houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório;

• existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários;

• houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma de desembolso;

• a obra ou o serviço estiverem incluídos nas metas estabelecidas no PPA, se for o caso.

Não poderão ser incluídos no objeto da licitação:

• a obtenção de recursos financeiros para execução de obras e serviços, qualquer que seja a sua origem, exceto nos casos de empreendimentos executados e explorados sob o regime de concessão, nos termos da legislação específica;

• o fornecimento de materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não correspondam às previsões reais do projeto básico ou executivo;

• o fornecimento de bens e serviços sem similaridade ou de marcas, características e especificações exclusivas, salvo nos casos em que for tecnicamente justificável, ou quando o fornecimento desses materiais e serviços for feito sob o regime de administração contratada, previsto e discriminado no ato convocatório.

A execução das obras e dos serviços deve ser programada sempre em sua totalidade, com previsão de seus custos atual e final, levando em conta o prazo total da execução, e será realizada sob a forma de:

• execução direta – quando a Administração utiliza meios próprios;

• execução indireta – quando a Administração contrata com terceiros a execução das obras e dos serviços.

Na execução indireta, a contratação é feita sob os seguintes regimes:

• empreitada por preço global;

• empreitada por preço unitário;

• tarefa;

• empreitada integral.

A empreitada por preço global é utilizada quando se contrata a execução da obra ou do serviço por preço certo e total. Seu uso se verifica, geralmente, em contratações de objetos mais comuns, quando os quantitativos de materiais empregados são pouco sujeitos a alterações durante a execução da obra ou da prestação dos serviços e podem ser aferidos mais facilmente.

A empreitada por preço unitário é usada quando se contrata a execução da obra ou serviço por preço certo de unidades determinadas. É empregada com mais freqüência em projetos de maior complexidade, cujas quantidades dos serviços e dos materiais relativos às parcelas de maior relevância e de valor significativo não são definidas de forma exata no ato convocatório, nem tampouco no orçamento apresentado junto à proposta.

A tarefa é utilizada quando se contrata a mão-de-obra para pequenos trabalhos por preço certo, com ou sem fornecimento de materiais.

A empreitada integral é usada quando se pretende contratar o objeto em sua totalidade, ou seja, compreendendo todas as etapas da obra, serviços e instalações necessárias.

Na empreitada por preço global, o pagamento deve ser efetuado após a conclusão dos serviços ou etapas definidos em cronograma físico-financeiro, por exemplo: fundações, estrutura, concretagem da laje, cobertura, revestimento, pintura e outras etapas.

Na empreitada por preço unitário, o pagamento deve ser realizado por unidades feitas, pois seus quantitativos são pouco sujeito às alterações.

Exemplo: metragem executada das fundações, de paredes levantadas, de colocação de piso, de pintura, de colocação de gesso. É recomendável que o estabelecimento das quantidades a serem licitadas e contratadas seja o mais exato possível, a fim de evitar distorções na execução das obras ou na prestação de serviços, que possam culminar com acréscimos quantitativos além dos limites legais.

A licitação sob o regime de preço unitário é mais indicada quando o objeto incluir o fornecimento de materiais ou serviços com previsão de quantidades ou cujos quantitativos correspondam às previsões reais do projeto básico ou executivo, os quais devem retratar, com adequado nível de precisão, a realidade da execução da obra ou da prestação dos serviços.

Independentemente da modalidade adotada, a Administração deverá fornecer, obrigatoriamente, junto com o ato convocatório, todos os elementos e informações necessárias para que os licitantes possam elaborar propostas de preços com total e completo conhecimento do objeto da licitação.

Conforme se destacará mais adiante, no tópico CONTRATAÇÃO DIRETA, as obras e serviços limitados aos valores máximos a seguir estão dispensados de licitação e desobrigam o agente público da elaboração de projeto básico:

Evite a ocorrência das falhas abaixo especificadas, relativas aos dispositivos a seguir mencionados da Lei nº 8.666/1993:

_ ausência ou não-apresentação de registros concernentes ao levantamento dos preços unitários da obra e/ou à composição de custos unitários dos serviços constantes no orçamento da obra, com infração do art. 7º, § 2º, inciso II;

_ ausência, quando da licitação da obra, de previsão de recursos no Orçamento que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executados no exercício

financeiro à época, de acordo com o respectivo cronograma, com transgressão do art. 7º, § 2º, inciso III.

Estimou-se um custo médio de construção, deve-se verificar sua compatibilidade com os preços de mercado, pois, devido às características específicas de cada obra, a compatibilidade deve ser verificada em relação aos principais preços unitários que compõem esse tipo de obra, e não em relação ao custo por metro quadrado.

Institua e mantenha bases atualizadas de preços relativos a obras e serviços que normalmente fazem parte do conjunto de ações desenvolvidas pela Companhia junto a entes da federação, mediante convênios, de forma a garantir o repasse de recursos em valores condizentes com os preços de mercado para cada região de atuação da empresa.

Na elaboração de contratos, cumpra as disposições do art. 54, §1º, e art. 55, caput e incisos, da Lei n. 8.666/1993, especialmente no que tange à necessidade de estarem devidamente definidos os prazos de início das etapas de execução, conclusão e entrega.

Nos processos de licitação de obras e serviços, faça constar orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários, inclusive das propostas com o objetivo de restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro, conforme prescrito no art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei n. 8.666/1993, exigindo, ainda, dos participantes, demonstrativos que detalhem os seus preços e custos

Assim, não procede a afirmação de que é um sistema inadequado para qualquer obra. É claro que ele contém valores referenciais que, dependendo das características da obra, podem e devem ser ajustados, como está sendo feito, em se tratando de obra realizada em área urbana.

(...) a existência de sobre preço em apenas alguns itens da proposta não caracteriza, por si só, dano ao erário. O dano só surgirá no caso de eventuais aditivos contratuais que, se relativos a itens com preços unitários elevados, irão aumentar o preço total da obra, com prejuízo para a Administração.

(...) o raciocínio - de que só haverá sobre preço se for celebrado aditivo contratual em itens com preços unitários excessivos - somente é válido se partirmos da premissa de que o preço global ofertado, que no presente caso está compatível com o orçamento.

(...), está de acordo com os preços de mercado. Realizada a obra em seus quantitativos originais, sem a celebração de aditivo, o preço total pago pela Administração estará de acordo com os parâmetros de mercado, apesar da ocorrência de distorções nos preços de determinados itens, alguns para cima e outros para baixo.

No Estado temos o Redecompra como fonte de pesquisa de preço para compor também os processos licitatórios.

O PROJETO BÁSICO:

Toda licitação de obra ou serviço deve ser precedida da elaboração do projeto básico. A lei estabelece que o projeto básico deve estar anexado ao ato convocatório, dele sendo parte integrante, e deve ser elaborado segundo as exigências contidas na Lei nº 8.666, de 1993.

O projeto básico também é obrigatório, no que couber, para contratações diretas por dispensa ou inexigibilidade de licitação.

Projeto básico é o conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços. Deve ser elaborado com base nas indicações de estudos técnicos preliminares.

Deve ter por objetivo assegurar a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento.

Deve possibilitar a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução.

Em qualquer licitação de obras e serviços, se o projeto básico for falho ou incompleto, a licitação estará viciada e a contratação não atenderá aos objetivos da Administração.

Um projeto básico bem elaborado para contratação de serviços de manutenção preventiva e corretiva, por exemplo, deve fornecer, dentre outras informações essenciais:

• detalhamento do objeto;

• periodicidade das visitas; se diária, semanal, quinzenal, mensal, etc.

• horário das visitas de manutenção;

• prazo para atendimento às chamadas;

• equipe mínima/composição da equipe técnica, com registro na entidade profissional competente;

• existência de plantonistas, quando for o caso;

• relação do material / peças que deverão ficar a cargo do contratante;

• relação do material de reposição que deverá estar coberto pelo futuro contrato;

• material mínimo necessário para estoque no local dos serviços;

• local de conserto dos equipamentos, quando não puder ser feito no próprio prédio;

• exigência de oficina, quando for o caso.

Pela leitura da legislação, é possível deduzir que a exigência de projeto básico refere-se apenas à contratação de obras e serviços de engenharia. Mas este não tem sido o entendimento dos tribunais, porque a lei incluiu qualquer tipo de serviço a ser prestado, sem fazer distinção.

A diferença que a Lei de Licitações faz quanto a serviços é única e exclusivamente com relação aos limites de licitação, ao estabelecer valores diferentes para serviços não considerados de engenharia.

Por economia processual, em razão da dispensa por valor, as contratações relativas a obras e serviços desobrigam o agente público da elaboração do projeto básico.

Na elaboração de projetos básicos para licitação de suas obras rodoviárias, adote como elementos componentes do projeto básico todos aqueles previstos nas Diretrizes Básicas para Elaboração de Estudos e Projetos Rodoviários (escopos básicos / instruções de serviço) elaborado por conta do contrato DNER/ABNT, PG 182/95-00, aprovado pelo Conselho Administrativo do DNER em 21 de dezembro de 1999, Resolução nº 16/99.

Adote providências para que os projetos básicos de obras atendam aos requisitos mínimos de eficiência previstos no art. 6º, IX, a a f , da Lei nº 8.666/1993. providenciando tempestivamente os estudos de viabilidade das obras anteriormente ao início das licitações.

Nos procedimentos licitatórios que patrocinar observe, rigorosamente, o disposto nos arts. 7º, I (adoção de projeto básico). 21, § 4º (divulgação de alteração de edital); e 38, caput (definição do objeto licitado de forma clara e sucinta e numeração das páginas dos processos licitatórios), todos da Lei n.º 8.666/1993, e alterações posteriores.

Especifique precisamente, nos processos de aquisição e contratação de bens e serviços de informática, os objetos a serem adquiridos e elabore projeto básico ou documentos equivalentes para os serviços a serem prestados, conforme determinam respectivamente os arts. 15, § 7º, I, e 6º, IX, da Lei nº 8.666/1993.

Observe a necessidade de serem juntados aos processos administrativos a documentação - pareceres, estudos - que sirva de base a eventuais mudanças de projetos, no caso de obras e serviços, de modo que seja preservado o devido formalismo na execução de licitações e posteriores contratações, tendo em vista o disposto nos arts. 4º e 60, caput, da Lei nº 8.666/1993.

Consideram-se indícios de irregularidade grave, as seguintes ocorrências:

_ a contratação de obras com base em projeto básico elaborado sem a existência da licença prévia, conforme art. 7º, § 2º, inciso I e art. 12, ambos da Lei n.º 8.666/1993, c/c o art. 8º, inciso I, da Resolução n.º 237/97;

_ início de obras sem a devida licença de instalação, bem como o início das operações do empreendimento sem a licença de operação com base nas Resoluções nº 237/97 e 06/87.

O PROJETO EXECUTIVO:

Nas licitações para contratação de obras também é exigido projeto executivo. No ato convocatório deve ser informado se há projeto executivo disponível, na data da sua publicação, e o local onde possa ser examinado e adquirido. Projeto executivo é o conjunto de elementos necessários e suficientes à realização do empreendimento a ser executado, com nível máximo de detalhamento possível de todas as suas etapas. Para realização do procedimento licitatório não há obrigatoriedade da existência prévia de projeto executivo, uma vez que este poderá ser desenvolvido concomitantemente com a execução das obras e serviços, desde que autorizado pela Administração. No caso, a licitação deverá prever a elaboração do competente projeto executivo por parte da contratada ou por preço previamente fixado pela Administração.

As soluções técnicas adotadas no projeto básico deverão estar suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de serem reformuladas durante a fase de elaboração do projeto executivo.

Não se alegue que não houve alteração do projeto básico, mas apenas o seu detalhamento no projeto executivo, pois, apesar de reconhecer que este possa fazer algumas correções naquele, não pode alterá-lo de modo a se constituir objeto completamente distinto do inicialmente licitado. Alterações significativas, antes de iniciada a obra exige a realização de novo procedimento licitatório e não assinatura de termo aditivo.