Fiscalização em processo de
Solicitação do
Congresso Nacional apurou
possíveis irregularidades ocorridas no Ministério Público Federal
(MPF), relacionadas à contratação direta de
empresa, por
inexigibilidade de licitação, para a “implantação
de mecanismos de governança interna com o intuito de melhorar o
diálogo entre o Gabinete do Procurador-Geral da República, a alta
administração, os membros e servidores do Ministério Público
Federal”. Entre
os fatos que motivaram a
requisição da
fiscalização, destaca-se a
contratação de empresa, por inexigibilidade de licitação, “com
base no inciso II do artigo 25, combinado, com o inciso III do artigo
13, todos da Lei 8.666, de 1993”,
sem o atendimento dos requisitos de "inviabilidade
de competição",
"natureza
singular do serviço"
e "notória
especialização",
uma vez que “a
empresa contratada não seria a única capacitada a atender à
demanda do MPF e essa necessidade de comunicação interna não seria
tão fora do comum que exigisse um prestador de serviço com notória
especialização técnica”.
Em sua análise, a unidade técnica considerou que “o
conceito de singularidade de que trata o art. 25, inciso II, da Lei
8.666/1993 não estaria vinculado à ideia de unicidade, mas de
complexidade e especificidade. Dessa forma, a natureza singular não
deveria ser compreendida como ausência de pluralidade de sujeitos em
condições de executar o objeto, mas sim como uma situação
diferenciada e sofisticada a exigir acentuado nível de segurança e
cuidado”.
Nesse sentido, concluiu
que a empresa contratada “possuiria
a notória especialização, tanto pelo currículo dos profissionais
que a compõem quanto pela experiência anterior em trabalhos
realizados em outras entidades públicas e por ter realizado
diagnóstico na área de comunicação do próprio MPF”.
Contudo, ponderou que não restara caracterizada a singularidade do
objeto “pois seria
de se esperar que o relatório do diagnóstico realizado pudesse
servir de base para o trabalho de qualquer outra empresa competente,
que poderia simplesmente utilizá-lo”,
sendo possível a definição e o detalhamento dos produtos a serem
contratados, “de
modo a permitir a comparação objetiva entre propostas a serem
submetidas em eventual certame licitatório”.
Ao analisar o ponto, o relator anotou que “a
contratação direta por inexigibilidade, com base no art. 25, inciso
II, da Lei 8.666/1993, exige simultaneamente a demonstração dos
seguintes requisitos: que o objeto se inclua entre os serviços
técnicos especializados do artigo 13 da Lei de Licitações; que
tenha natureza singular e que o contratado detenha notória
especialização”.
Assim, em linha com a análise da unidade técnica, o relator
considerou que o objeto da contratação teria “todas
as características inerentes a uma contratação de consultoria,
espécie enumerada no art. 13, inciso III, da Lei de Licitações e
Contratos”, sendo
possível “o
enquadramento da contratação no inciso II do art. 25 da mesma Lei”,
além de “estar
bem caracterizada a notória especialização”.
Contudo, divergiu pontualmente do exame realizado pela unidade
instrutiva em relação à singularidade do objeto. Sobre o ponto,
enfatizou que “tal
conceito não pode ser confundido com unicidade, exclusividade,
ineditismo ou mesmo raridade. Se fosse único ou inédito, seria caso
de inexigibilidade por inviabilidade de competição, fulcrada no
caput do art. 25, e não pela natureza singular do serviço. O fato
de o objeto poder ser executado por outros profissionais ou empresas
não impede que exista a contratação amparada no art. 25, inciso
II, da Lei 8.666/1993”.
Divergiu ainda da correlação realizada pela unidade técnica “no
sentido de que não existe singularidade do objeto quando é possível
a especificação tanto de qualificação técnica da empresa a ser
contratada quanto dos serviços e produtos a serem produzidos,
detalhando a metodologia a ser utilizada e os conteúdos dos produtos
a serem entregues. Isso porque em alguns tipos de contratação deve
ser observada a relação que existe entre a singularidade do objeto
e a notória especialização. Embora tal fato não possa ser tomado
como uma regra geral, a singularidade do objeto muitas vezes decorre
da própria notória especialização de seu executor”.
Assim, para o relator, “nesse
tipo de objeto 'consultoria ' a inexigibilidade de licitação é
possível para contratação de objetos mais complexos, em particular
quando a metodologia empregada e os produtos entregues são
interdependentes da atuação do prestador de serviço, assim como de
suas experiências pretéritas, publicações, equipe técnica,
aparelhamento e atividades anteriormente desenvolvidas para o próprio
órgão. A
própria escolha do contratado acaba dependendo de uma análise
subjetiva, e não poderia ser diferente, pois, se a escolha pudesse
ser calcada em elementos objetivos, a licitação não seria
inviável. Ela é impossível justamente porque há dificuldade de
comparação objetiva entre as propostas, que estão atreladas aos
profissionais que executarão os trabalhos. Portanto, nesse tipo de
objeto, resta caracterizada a discricionariedade na escolha do
contratado (...) Essa é a melhor interpretação da Súmula 264 do
TCU, de que a contratação de serviços por notória especialização
somente é cabível quando se tratar de serviço de natureza
singular, capaz de exigir, na seleção do executor de confiança,
grau de subjetividade insuscetível de ser medido pelos critérios
objetivos de qualificação inerentes ao processo de licitação”.
Sobre o caso em exame, observou que a empresa contratada “prestou
serviços de diagnóstico de governança da comunicação interna no
âmbito do MPF, o que demonstra que possuía melhor conhecimento da
estrutura interna do órgão, dos seus fluxos de trabalho, dos seus
pontos positivos e dos problemas de comunicação interna. Embora
isso não necessariamente torne a empresa fornecedora exclusiva, não
se pode olvidar que justifique sua contratação, caso presentes os
requisitos exigidos para o enquadramento da contratação no inciso
II do art. 25 da Lei 8.666/1993”.
Salientou por fim o relator que “o
fato da impossibilidade de se fixar critérios objetivos de
julgamento, aliada à discricionariedade do gestor na escolha do
profissional a ser contratado, não autoriza a Administração a
efetuar escolhas arbitrárias ou inadequadas à satisfação do
interesse público. A seleção deverá observar os critérios de
notoriedade e especialização, sendo devidamente fundamentada no
processo de contratação”.
Caracterizada a singularidade do objeto e justificada a escolha do
contratado, o Plenário do Tribunal, considerando a ausência de
outras irregularidades na contratação, decidiu, entre outras
medidas, considerar a solicitação integralmente atendida e arquivar
o processo. Acórdão
2616/2015-Plenário,
TC 017.110/2015-7,
relator Ministro Benjamin
Zymler,
21.10.2015.
Entusiasta da Administração Pública, Petrônio Gonçalves, Economista pós-graduado, Militar aposentado, Pregoeiro com mais de 20 anos na área, facilitador da Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) e do Centro de Formação do Servidor Público do Est. de PE (CEFOSPE), fomenta neste blog as discussões sobre a matéria. Com súmulas, decisões e acórdãos do TCU, e textos de juristas, (© Copyright 10/11/12/13/14/15/16/17/18/19/20 Tribunal de Contas da União; dos Juristas/Autores/p. Editor).
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sexta-feira, 12 de fevereiro de 2016
Nas contratações diretas por inexigibilidade de licitação, o conceito de singularidade não pode ser confundido com a ideia de unicidade, exclusividade, ineditismo ou raridade. O fato de o objeto poder ser executado por outros profissionais ou empresas não impede a contratação direta amparada no art. 25, inciso II, da Lei 8.666/93. A inexigibilidade, amparada nesse dispositivo legal, decorre da impossibilidade de se fixar critérios objetivos de julgamento.
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