Possibilidade de a alteração qualitativa do objeto extrapolar os limites legais

No âmbito da prestação de contas da Companhia Docas do Pará (CDP), referente ao exercício de 2007, gestores foram instados a apresentar razões de justificativa para o “acréscimo acima do limite permitido pelo art. 65 da Lei n.º 8.666/1993, no Contrato n.º 23/2007, celebrado com a empresa CCM Engenharia Ltda., para execução de serviços de recomposição do pavimento e assentamento dos trilhos dos sugadores da área norte do Porto de Belém. O valor inicial era de R$ 87.472,75, e foi majorado em R$ 39.750,99.”. Os pareceres da unidade técnica e do Ministério Público foram uniformes no sentido da irregularidade das contas do Diretor-Presidente da CDP, sem prejuízo da aplicação de multa. Segundo o Parquet, justificava-se tal encaminhamento ante a existência de parecer jurídico indicando que o contrato encontrava-se com prazo de vigência expirado, que o valor do aditamento era superior ao limite previsto na Lei de Licitações, bem assim que seu objeto não atendia aos requisitos de urgência ou emergência. Em seu voto, dissentindo dos pareceres, o relator afirmou haver identificado, nos autos, elementos que dariam suporte à decisão do Diretor-Presidente da CDP: a) parecer do Gerente de Infra-Estrutura solicitando o aditamento do contrato, tendo em vista que, “durante a execução da obra, verificou-se maior grau de comprometimento das estruturas do que o previsto na fase de diagnóstico para a elaboração do projeto de reforma, só possível de ser identificado e mensurado com precisão durante os trabalhos de escavações”; b) vistoria na qual foram identificados “aparentes empenamentos nos trilhos em questão”; c) expediente do Supervisor de Infra-Estrutura e Engenharia solicitando pronunciamento de engenheiro civil acerca da condenação dos trilhos, ante a possibilidade de serem substituídos por meio de aditivo, aumentando o valor contratado em 37,55%; d) relatório de inspeção por meio do qual foram analisadas as condições de utilização dos trilhos da linha “A” das torres sugadoras da área norte do Porto de Belém, com a seguinte conclusão: “consideramos que, em conformidade com a ABNT e primando em garantir a qualidade do serviço executado, bem como maior conforto e segurança nas operações com a movimentação da torre sugadora, justifica-se a troca dos três trechos de trilho em questão”; e) expediente do Supervisor de Infra-Estrutura e Engenharia atestando que “tais serviços são de difícil previsão durante a etapa de elaboração do projeto, por se tratar de estruturas (patim e alma dos trilhos e vigas transversais aos trilhos) sob o pavimento, e que se verificou deficiência após execução de demolições e escavações”; f) parecer do advogado da CDP retificando a informação de que o contrato encontrava-se com o prazo expirado; g) parecer do assessor jurídico, sugerindo ao Diretor-Presidente da CDP que firmasse o termo aditivo. Diante desses pronunciamentos, alguns deles anteriores à posse do responsável no cargo de Diretor da CDP, não se poderia “exigir-lhe conduta diversa”. Ao final, o relator propôs e a Primeira Câmara decidiu julgar as suas contas regulares com ressalvas, sem prejuízo de determinar “aos atuais gestores da Companhia Docas do Pará – CDP” que “observem a Decisão n.º 215/99–Plenário, proferida em caráter normativo por este Tribunal, que trata da aplicação do art. 65, §§ 1º e 2º da Lei 8.666/93, por ocasião da celebração de aditamentos que impliquem alterações quantitativas e qualitativas nos contratos administrativos, particularmente no que se refere à necessidade de se demonstrar, na motivação do ato que autorizar o aditamento contratual que extrapole os limites legais, que as consequências da opção alternativa (a rescisão contratual, seguida de nova licitação e contratação) importam sacrifício insuportável ao interesse público primário (interesse coletivo) a ser atendido pela obra ou serviço, ou seja, gravíssimas a esse interesse; inclusive quanto à sua urgência e emergência”. Acórdão n.º 3133/2010-1ª Câmara, TC-021.842/2008-1, rel. Min. Walton Alencar Rodrigues, 01.06.2010.

Direito ao contraditório e à ampla defesa em razão do desfazimento de atos licitatórios

Equipe de auditoria do TCU identificou indícios de irregularidades na aplicação de recursos federais repassados ao Município de Goiânia/GO, mediante convênios. Na Concorrência n.º 16/2008, realizada pela Agência Municipal de Obras (Amob), objetivando a contratação dos serviços de reurbanização do vale do Córrego Cascavel, no valor estimado de R$ 22.238.586,40, houve a adjudicação do objeto à Planex Engenharia Ltda., pelo valor de R$ 18.393.545,43, seguida da homologação do certame. Em decorrência de mandado de segurança impetrado pela segunda colocada – Delta Construções S.A. –, a Justiça do Estado de Goiás concedeu liminar suspendendo o curso da licitação e determinou, até o julgamento de mérito, “a desconsideração da proposta da vencedora da concorrência”. Na sequência, o presidente da Amob decidiu anular a homologação da Concorrência n.º 16/2008, desclassificando a proposta da Planex Engenharia e considerando vencedora a proposta da Delta Construções, no valor de R$ 20.246.418,66, adjudicando-lhe o objeto e homologando o certame. Para a unidade técnica, os atos de anular a homologação favorável à Planex Engenharia, sem garantir-lhe o contraditório e a ampla defesa, e de promover nova adjudicação e nova homologação à Delta Engenharia, configurariam o fumus boni iuris, requisito necessário à expedição de medida cautelar, no sentido de determinar à Amob a não expedição da ordem de serviço, até a completa apuração dos fatos, ou, caso tenha expedido, a não iniciação dos serviços. A unidade técnica entendeu, também, que a demora na decisão de mérito do TCU ocasionaria o início da execução do objeto em valores superiores aos ofertados anteriormente no certame, gerando potencial prejuízo ao erário (periculum in mora). O relator concordou com a unidade instrutiva quanto à restrição ao contraditório e à ampla defesa da Planex Engenharia, uma vez que “seria mandatário que a Administração concedesse oportunidades à interessada de se manifestar sobre os atos administrativos que viessem a afetar sua esfera de direitos subjetivos”. O relator registrou, no entanto, que a Lei n.º 8.666/93, em seu art. 109, visando conceder oportunidade de manifestação àqueles que se veem prejudicados por arbitrariedades perpetradas por agentes públicos, garante o direito à interposição de recursos, “nos casos de habilitação ou inabilitação do licitante, julgamento de propostas, anulação ou revogação da licitação etc”. Considerando que, no caso em tela, verificou-se a “mais completa resignação da empresa Planex Engenharia Ltda., tanto na esfera judicial quanto na esfera administrativa”, o relator considerou ausente o requisito do fumus boni iuris para o provimento cautelar, propondo ao Plenário tão somente a expedição de determinação corretiva à Amob, para futuras licitações envolvendo recursos federais. O Pleno anuiu à proposta do relator. Acórdão n.º 1283/2010-Plenário, TC-009.826/2010-6, rel. Min-Subst. Augusto Sherman Cavalcanti, 02.06.2010.

Irregularidades em licitações: 2 - Adjudicação, na modalidade convite, sem o mínimo de três propostas válidas, no conjunto e por itens

Outra irregularidade identificada em licitações para aquisição de medicamentos, promovidas pela Prefeitura Municipal de Santa Inês/MA, foi a “adjudicação, na modalidade convite, sem o mínimo de três propostas válidas – no conjunto e por itens”. Em seu voto, o relator enfatizou tratar-se de procedimento em desacordo com o entendimento fixado na Súmula n.º 248 do TCU, que assim dispõe: “Não se obtendo o número legal mínimo de três propostas aptas à seleção, na licitação sob a modalidade Convite, impõe-se a repetição do ato, com a convocação de outros possíveis interessados, ressalvadas as hipóteses previstas no parágrafo 7º, do art. 22, da Lei 8.666/1993”. Ao final, o relator propôs e o Plenário decidiu aplicar multa aos responsáveis, sem prejuízo da expedição de determinação corretiva ao ente municipal, para futuras licitações realizadas com recursos federais. Acórdão n.º 1281/2010-Plenário, TC-006.092/2008-5, rel. Min-Subst. Augusto Sherman Cavalcanti, 02.06.2010.

Irregularidades em licitações: 1 - Investidura dos membros da comissão permanente de licitação por período superior a um ano, com a recondução de todos para o período subsequente

Por determinação do Acórdão n.º 2.677/2007-Plenário, foi constituído processo apartado para apurar irregularidades em licitações cujo objeto era a aquisição de medicamentos, realizadas com recursos federais transferidos à Prefeitura Municipal de Santa Inês/MA. Ouvido em audiência, o ex-prefeito não apresentou justificativa para a “investidura de membros da Comissão Permanente de Licitação por período superior a um ano, e recondução da totalidade de seus membros para o período subsequente”, em afronta ao art. 51, § 4º, da Lei n.º 8.666/93. Para o relator, ao prever a rotatividade da composição da comissão permanente de licitação, a lei intenta preservar a Administração da “perpetuação de falhas cometidas por determinados integrantes, sejam decorrentes de má-fé ou de deficiência técnica”. Além disso, essa alternância “busca reduzir a margem para fraudes, decorrentes da ingerência de licitantes junto aos trabalhos da Comissão”. Em consequência, o relator propôs a expedição de determinação corretiva ao ente municipal, no que foi acompanhado pelos demais ministros. Acórdão n.º 1281/2010-Plenário, TC-006.092/2008-5, rel. Min-Subst. Augusto Sherman Cavalcanti, 02.06.2010.

Exigência, para fim de habilitação, de que a visita ao local das obras seja realizada pelo responsável técnico da licitante

Representação formulada ao TCU apontou supostas irregularidades em editais de tomadas de preços promovidas pela Prefeitura Municipal de Chã Preta/AL, visando à construção do mercado público municipal e de um campo de futebol, utilizando recursos federais transferidos mediante convênios. Ao examinar os editais, a unidade técnica constatou que o subitem 6.1 (‘DA HABILITAÇÃO’) exigia a “declaração de visita ao local das obras pelo responsável técnico da licitante”. Para a unidade instrutiva, em que pese ser razoável exigir que aquele que realizar a vistoria detenha um mínimo de conhecimento técnico, “é descabido que deva ser realizada pelo responsável técnico da licitante”, isso porque tem sido verificado, na prática, que a exigência de vistoria prévia destina-se tão somente a evitar que a licitante, futuramente, alegue não poder executar o objeto da contratação, por desconhecimento de determinada peculiaridade ou condição do local de prestação do serviço. No entanto, “essa proteção deve ser sopesada com outros princípios da licitação, como o que preserva a isonomia, a obtenção da proposta mais vantajosa e a ampliação da competitividade”. Ficou evidente, portanto, em relação à visita técnica, “o exagero na imposição de que a sua realização se faça exclusivamente pelos próprios responsáveis técnicos das licitantes”. Não obstante a Prefeitura Municipal de Chã Preta/AL haver anulado as sobreditas tomadas de preços, mas diante da perspectiva da abertura de novas licitações para a execução dos objetos dos convênios firmados, o relator propôs e o Plenário decidiu expedir determinação corretiva ao ente municipal. Precedentes citados: Acórdãos n.os 2028/2006-1a Câmara e 874/2007-Plenário. Acórdão n.º 1264/2010-Plenário, TC-004.950/2010-0, rel. Min. Aroldo Cedraz, 02.06.2010.

Licitação como regra para a contratação de serviços advocatícios

Em processo de prestação de contas da Companhia Energética do Piauí (Cepisa), referente ao exercício de 2002, foi a ex-presidente da entidade ouvida em audiência acerca da contratação, por inexigibilidade de licitação (art. 25, inciso II, da Lei n.º 8.666/93), de escritório para prestação de serviços de advocacia especializada, representando a contratante perante tribunais superiores sediados em Brasília – especialmente junto ao TCU –, sem que estivesse caracterizada a inviabilidade de competição. De acordo com a instrução da unidade técnica, “não está demonstrada, no processo de inexigibilidade de licitação, a razão da escolha do escritório [...], em detrimento a outros escritórios de advocacia especializada existentes, à época, em Brasília. [...] Também não está justificado o preço pelo qual os serviços foram contratados (art. 26, parágrafo único, incisos II e III, da Lei n.º 8.666/93).”. Segundo o relator, ainda que reconhecida a notória especialização da banca de advogados contratada, “não restou demonstrada a singularidade dos serviços, requisito essencial para a contratação direta de escritório de advocacia sem licitação”. Para ele, serviço singular é aquele tem uma característica especial e peculiar, aquele que, nos dizeres de Carlos Ari Sundfeld (Licitação e Contrato Administrativo. São Paulo: Malheiros, 1994, p. 45), deve “trazer a marca pessoal de seu executor”, o que não se teria verificado nos serviços contratados pela Cepisa. Ademais, o requisito “confiança”, aludido nos precedentes colacionados pela responsável em sua defesa, em especial do Supremo Tribunal Federal (AP 348, DJ de 03/8/2007), não pode ser confundido “com ‘subjetividade’, devendo o gestor, em todo caso, declinar os motivos que o levaram a considerar o contratado o mais apto a prestar os serviços”. Ao final, o relator propôs e a Segunda Câmara decidiu julgar irregulares as contas da ex-presidente da Cepisa, além de aplicar-lhe multa. Precedente citado: Decisão n.º 494/94-Plenário. Acórdão n.º 2629/2010-2ª Câmara, TC-011.213/2003-2, rel. Min. José Jorge, 25.05.2010.

Licitação para prestação de serviços: 1 - Exigência, para fim de habilitação, da apresentação de certidão negativa de débitos salariais

Representação formulada ao TCU apontou supostas irregularidades no edital do Pregão Eletrônico n.º 61/2009, conduzido pelo Hospital Geral de Bonsucesso (HGB), destinado à contratação de empresa especializada na prestação de serviços nas áreas de transporte e remoção de pacientes, recepção e telefonia. Foi o pregoeiro chamado em audiência quanto à “exigência de apresentação de certidão negativa de débitos salariais, como condição de habilitação, contida no item 48.11 do edital, em desacordo com os arts. 27 a 31 da Lei n.º 8.666/93 e com a jurisprudência desta Corte de Contas”. O pregoeiro alegou, em síntese, que “o inciso IV do art. 30 da Lei n.º 8.666/93 prevê a exigência de outros documentos além daqueles citados nos artigos 27 a 31”, e que “a exigência da certidão de débitos salariais é medida cautelar exercida pela Administração, no intuito de garantir o efetivo cumprimento do contrato, pois não interessa à Administração firmar contrato com empresa que descumpra a legislação trabalhista”. Em sua instrução, a unidade técnica assinalou que o inciso IV do art. 30 da Lei n.º 8.666/93 diz respeito à documentação exigível para fim de qualificação técnica, não se prestando, portanto, “para ampliar o rol de documentos exigíveis a título de regularidade fiscal, que são somente aqueles constantes do art. 29 da Lei de Licitações e Contratos”. Afirmou, ainda, não haver, em nosso ordenamento jurídico, permissão legal para a exigência de certidão negativa de débitos trabalhistas. De acordo com a unidade instrutiva, a responsabilidade do pregoeiro decorre da decisão por ele proferida, ao examinar impugnação ao edital formulada pela empresa representante, ocasião em que se manifestou no sentido de que “as exigências não restringem o caráter competitivo do certame, pois, dezenas de empresas adquiriram o edital”. Segundo a unidade técnica, a decisão acima foi determinante para a manutenção da exigência editalícia, em desacordo com os arts. 27 a 31 da Lei n.º 8.666/93 e com a jurisprudência do TCU. Para o relator, as conclusões a que chegou a unidade técnica não mereciam reparos, exceto quanto à apenação do pregoeiro, por considerar “medida de excessivo rigor”. Ao final, o relator propôs e a Segunda Câmara decidiu expedir determinação corretiva ao HGB, para futuras licitações. Precedentes citados: Acórdãos n.os 1391/2009, 1899/2007, 1699/2007 e 112/2007, todos do Plenário. Acórdão n.º 2617/2010-2ª Câmara, TC-014.411/2009-1, rel. Min. Aroldo Cedraz, 25.05.2010.

Alterações contratuais unilaterais quantitativas: 2 - Aplicação do percentual de desconto, ofertado pela licitante vencedora em relação ao orçamento, sobre o valor global do contrato, antes e depois do aditivo, e não sobre o valor total dos itens novos

Sobre o achado de auditoria referente ao “desequilíbrio econômico-financeiro do contrato, decorrente do aditivo que incluiu serviços sem a aplicação do desconto global de 11,3 %, verificado na proposta vencedora da licitação, em relação ao orçamento”, o relator observou que o cálculo da vantagem indevida, efetuado pela unidade técnica, resultou da aplicação do aludido percentual sobre o valor total dos itens novos incluídos na modificação contratual. Segundo o relator, tal procedimento não indica, necessariamente, descumprimento do art. 112, § 6º, da Lei n.º 12.017/2009 (LDO 2010), que assim dispõe: “§ 6º A diferença percentual entre o valor global do contrato e o obtido a partir dos custos unitários do SINAPI ou do SICRO não poderá ser reduzida, em favor do contratado, em decorrência de aditamentos que modifiquem a planilha orçamentária.” Portanto, para que se pudesse afirmar que o desconto global não fora mantido, gerando vantagem indevida, “haveria que se calcular o abatimento total do contrato, ou, pelo menos, de uma Curva ABC materialmente representativa, antes e depois do aditivo [...], pois o dispositivo que obriga a manutenção do desconto estabelece o valor global como referência. Tal premissa só é verdadeira quando as alterações contratuais consistem apenas na inclusão de itens novos, o que não é o caso, porquanto, na obra em comento, há supressões e acréscimos de outros serviços”. O relator acrescentou, ainda, que nem todos os serviços unitários contêm o mesmo desconto global, “o qual é uma média ponderada dos descontos individuais”. Frisou, também, que alguns serviços novos, incluídos pelo preço de mercado, substituíram outros, que foram totalmente suprimidos, como, por exemplo, a “manta asfáltica impermeabilizante”, que foi trocada por “telhado com cobertura de fibrocimento”. Para o relator, esses itens que foram excluídos poderiam estar sem desconto ou até com sobrepreço, “o que não resultaria em prejuízo. Por outro lado, poderiam ter descontos altíssimos, caso em que a alteração contratual caracterizaria fraude e resultaria em apuração de débito”. De qualquer forma, o percentual pequeno de supressões e o desconto de quase 30 % em relação ao preço paradigma calculado pela unidade técnica “sugerem que não houve jogo de planilhas, nem o consequente débito a apurar”. Não obstante, o relator considerou importante determinar ao Município de Itapecerica da Serra/SP que, na hipótese de aditivos contratuais em que se incluam ou se suprimam quantitativos de serviços, “sejam calculados os descontos globais antes e depois do aditivo, para, em caso de diminuição do percentual, ser inserida no contrato parcela compensatória negativa, como forma de se dar cumprimento ao art. 112, § 6º, da Lei n.º 12.017/2009 – LDO 2010 ou ao art. 109, § 6º, da Lei n.º 11.768/2008 – LDO 2009”. Para ele, tal providência também seria necessária para “manter o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, nos termos do art. 65, § 6º, da Lei n.º 8.666/1993, por interpretação extensiva, pois não se cogita que tal dispositivo beneficie o particular e exclua a Administração do benefício da manutenção de tal equilíbrio”. O Plenário anuiu à proposta do relator. Acórdão n.º 1200/2010-Plenário, TC-000.344/2010-9, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 26.05.2010.

Adesão a atas de registro de preços constituídas a partir de licitações realizadas por entidades integrantes do Sistema “S”

Em consulta formulada ao TCU, o Ministro da Secretaria Especial de Portos indagou sobre a possibilidade de os órgãos e entidades da Administração Pública Federal aderirem a atas de registro de preços decorrentes de certames licitatórios realizados por entidades integrantes do Sistema “S”. Para o relator, a dúvida levantada relaciona-se com o alcance da expressão “e demais entidades controladas, direta ou indiretamente, pela União”, contida no art. 1º do Decreto Federal n.º 3.931/2001 – que regulamenta o sistema de registro de preços na esfera federal –, ou seja, se a expressão abrange ou não o Sistema “S”. Em seu voto, o relator destacou que o TCU, em remansosa jurisprudência, tem afirmado que os serviços sociais autônomos, por não integrarem, em sentido estrito, a Administração Pública, não se sujeitam aos ditames da Lei n.º 8.666/93, mas sim aos princípios gerais que regem a matéria, devendo contemplá-los em seus regulamentos próprios. E tais regulamentos, mesmo obedecendo aos princípios gerais do processo licitatório, podem não contemplar procedimentos constantes da Lei de Licitações, de obediência compulsória por parte dos órgãos e entidades da Administração Pública. Assim sendo, o relator propôs e o Plenário decidiu responder ao consulente que “não há viabilidade jurídica para a adesão, por órgãos da Administração Pública, a atas de registro de preços relativas a certames licitatórios realizados por entidades integrantes do Sistema “S”, uma vez que não se sujeitam aos procedimentos estritos da Lei n.º 8.666/1993, podendo seguir regulamentos próprios devidamente publicados, assim como não se submetem às disposições do Decreto n.º 3.931/2001, que disciplina o sistema de registro de preços”. Precedentes citados: Decisões n.os 907/97 e 461/98, ambas do Plenário; Acórdão n.º 2.522/2009-2ª Câmara. Acórdão n.º 1192/2010-Plenário, TC-007.469/2010-1, rel. Min. José Múcio Monteiro, 26.05.2010.

Pregão para a contratação de serviços especializados de gerenciamento ambiental de obra

O relator comunicou ao Plenário ter adotado medida cautelar determinando “que a Companhia Docas do Espírito Santo (Codesa) suspenda o processamento do Pregão Eletrônico n.º 31/2010, na fase em que se encontre, ou, se já ultimado, abstenha-se de celebrar o contrato com a vencedora do certame, ou ainda, se já formalizado o ajuste, que não adote qualquer medida tendente a iniciar a execução dos serviços”, até que o Tribunal decida sobre o mérito das irregularidades suscitadas em processo de representação. A referida licitação visa à seleção de empresa para a prestação de serviços técnicos especializados de gerenciamento ambiental das obras de dragagem de aprofundamento e de derrocagem do canal de acesso, da bacia de evolução e dos berços de atracação do Porto de Vitória/ES. Segundo a representante, a modalidade licitatória utilizada pela Codesa foi inadequada, porquanto os serviços discriminados no termo de referência ostentam, a seu ver, natureza intelectual, além de apresentar elevado grau de complexidade técnica, demandando ampla experiência da empresa e dos profissionais a serem mobilizados. Não deveriam, portanto, ser classificados como serviços comuns, conforme definição constante do art. 1º, parágrafo único, da Lei n.º 10.520/2002. Em sua instrução, a unidade técnica chamou a atenção para o fato de que “o produto pretendido não é um estudo e um relatório, mas são as informações produzidas a partir de um estudo e registradas em documentos denominados EIA/Rima”. Nesse sentido, “A principal qualidade desejável dessas informações é a sua precisão, a qual não é passível de ser objetivamente descrita ou definida pelo edital, pois isto importaria realizar o próprio estudo que se pretende contratar. A precisão da informação, por sua vez, depende diretamente da qualidade dos métodos utilizados para a coleta e do tratamento dos dados disponíveis. No entanto, não está caracterizada nos autos a existência, no mercado, de definição dos métodos mais adequados de coleta e de tratamento de dados para a produção do conhecimento pretendido, nem estes foram objetivamente determinados pela entidade contratante. Ou seja, há liberdade para o prestador de serviço na escolha da metodologia de estudo que entender mais adequada. Assim, mesmo empresas igualmente qualificadas podem elaborar produtos díspares”. Anuindo às conclusões da unidade técnica, o relator enfatizou que o significativo grau de especificidade dos serviços licitados confere-lhes, em juízo de cognição sumária, cunho predominantemente intelectual. Nesse contexto, não lhe pareceu razoável “que as propostas sejam aferidas unicamente pelo critério de menor preço, regente da modalidade pregão, reclamando análise mais criteriosa para constatação do atendimento ou não das exigências editalícias, a qual não se compatibiliza com o simplificado rito do pregão, configurando o fumus boni iuris.” Tendo em vista a iminência da homologação, adjudicação e contratação do objeto licitado, entendeu estar presente o periculum in mora. O Plenário referendou a cautelar. Decisão monocrática no TC-012.761/2010-9, rel. Min. Raimundo Carreiro, 26.05.2010.

Licitação como regra para a elaboração dos projetos de instalações e serviços complementares, ainda que os projetos de arquitetura e urbanismo tenham sido contratados por inexigibilidade

Nas contratações de projetos de arquitetura e urbanismo, por inexigibilidade de licitação, os projetos de instalações e serviços complementares devem ser licitados, salvo se demonstrada a inviabilidade técnica e econômica de tal procedimento, ante a complexidade do empreendimento. Foi esse o entendimento defendido pelo relator, ao apreciar relatório de levantamento de auditoria envolvendo a construção do Anexo III do Ministério das Relações Exteriores (MRE). A equipe técnica constatou que a contratação da empresa Arquitetura e Urbanismo Oscar Niemeyer S/C Ltda., por inexigibilidade de licitação, “englobou indevidamente a elaboração de projetos de instalações e serviços complementares, cuja natureza não pode ser considerada singular”. Ouvidos em audiência, os responsáveis alegaram que “a extensão da inexigibilidade decorreu: (a) da singularidade da edificação, à luz das peculiaridades arquitetônicas e urbanísticas da região adjacente; (b) da existência de pareceres técnicos e jurídicos favoráveis; (c) da conexão existente entre o projeto arquitetônico e os projetos complementares, e da necessidade de evitar problemas de compatibilidade e coordenação entre eles; (d) de sua incapacidade técnica para aferir a viabilidade da divisão do objeto contratado; (e) da similitude com procedimentos adotados por outros órgãos federais (TRF-1, TST, TSE e TCU), e do entendimento do TCU na Decisão n.º 781/97-Plenário.”. Para a unidade técnica, embora seja indiscutível a notória especialização da contratada, e se possa reconhecer a singularidade do projeto arquitetônico do empreendimento, esta última característica “não se estende necessariamente aos projetos de instalações e serviços complementares”. Em seu voto, o relator destacou que a garantia de compatibilidade e coordenação de projetos arquitetônicos e complementares “não é assegurada exclusivamente por intermédio da contratação de uma única empresa para elaborá-los, e pode ser garantida pela atuação da área técnica do órgão contratante, ou até mesmo mediante contratação de empresa especializada”. Ressaltou, também, que o fato de outros órgãos federais terem adotado procedimento similar ao do MRE “pode mitigar a responsabilidade dos gestores, mas não descaracteriza a já demonstrada impropriedade da contratação em foco”. No caso das obras executadas pelo TCU, mencionadas nas justificativas como um dos paradigmas adotados, “a conduta observada foi outra, já que esta Corte, na recente construção do Anexo III de sua sede, optou por contratar separadamente os projetos arquitetônico e complementares, como manda a Lei de Licitações”. Não obstante a irregularidade constatada, o relator concordou com a unidade técnica que, ante as peculiaridades do caso concreto, os responsáveis ouvidos não mereciam ser apenados. Ao final, o relator propôs e o Plenário decidiu “firmar o entendimento de que, nas contratações de projetos de arquitetura e urbanismo com inexigibilidade de licitação, na forma do inciso II do art. 25 da Lei 8.666/1993, devem ser obrigatoriamente licitados os projetos de instalações e serviços complementares (cálculo estrutural, água fria, esgoto sanitário, águas pluviais, instalações elétricas, cabeamento estruturado, circuito fechado de televisão, controle de acesso, antena coletiva de televisão, sonorização, detecção e alarme de incêndio, supervisão, comando e controle de edificações, ar-condicionado central, ventilação mecânica, prevenção e combate a incêndios, gás liquefeito de petróleo, acústica, ambiente de segurança, irrigação, coleta de lixo, aspiração central e outros), conforme preveem o art. 2º do Estatuto Licitatório e o inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal, salvo se cabalmente demonstrada a inviabilidade técnica ou econômica da dissociação, nos termos do § 1º do art. 23 da Lei de Licitações”. Precedentes citados: Decisão n.º 949/99-Plenário, Acórdão n.º 23/2001-Plenário e Decisão n.º 324/94-2ª Câmara. Acórdão n.º 1183/2010-Plenário, TC-015.162/2009-9, rel. Min. Aroldo Cedraz, 26.05.2010.

Contratação de empresa cujos sócios são servidores públicos

Representação formulada ao TCU indicou possíveis irregularidades na execução de contratos envolvendo exames anatomopatológicos e citopatológicos, no âmbito do Hospital Escola da Fundação Universidade Federal de Pelotas (UFPEL). Foi promovida a audiência do Reitor em razão das irregularidades apuradas pela unidade técnica, entre elas a autorização de pagamentos à empresa Laboratório de Patologia e Citologia de Pelotas Ltda. – contratada sem processo licitatório –, “formada por sócios, responsáveis técnicos pelos serviços, que são também servidores ativos da Ufpel”. O Diretor Geral do Hospital Escola da UFPEL foi ouvido em audiência pelo conflito “entre os deveres funcionais como servidor público e diretor do Hospital Escola, dispondo de poder acerca de decisões sobre contratação e pagamento de fornecedores de serviço, além de ser médico patologista, citopatologista e anatomopatologista, e os interesses particulares, como sócio da empresa Lapacit Ltda., prestadora de serviços ao Hospital Escola”. Para o relator, restou, de fato, comprovado que três servidores, entre eles o Diretor Geral do Hospital Escola, são médicos da universidade e detêm vínculo societário com o Laboratório de Patologia e Citologia de Pelotas Ltda., prática vedada pelo inciso III do art. 9º da Lei n.º 8.666/93. O relator anuiu à conclusão da unidade técnica, no sentido de que o Diretor Geral do Hospital Escola atraiu para si a responsabilidade pela irregularidade, ao deixar de se afastar da sociedade no momento de sua nomeação para o cargo de Diretor. Ressaltou, também, que suas funções exercidas no âmbito da UFPEL e do Hospital Escola “são incompatíveis com sua condição de sócio da empresa Lapacit Ltda., prestadora de serviços ao Hospital Escola, na qual está referido como responsável pelo serviço, junto ao cadastro de estabelecimentos de saúde do SUS”. Ao final, o relator propôs e a Segunda Câmara decidiu aplicar multa aos responsáveis, sem prejuízo de “encaminhar cópia deste acórdão, e seu relatório e voto, ao Ministério Público Federal em Pelotas/RS, em face da possibilidade de ocorrência da conduta ilícita definida como improbidade administrativa, em relação ao [...] Diretor Geral do Hospital Escola da UFPEL (art. 9º, inc. VIII, e art. 11, caput, da Lei 8.429/92)”. Acórdão n.º 2411/2010-2ª Câmara, TC-022.559/2008-7, rel. Min. Aroldo Cedraz, 18.05.2010.

Resultado da enquete

Pergunta:

Sobre a recente Lei para contratação de serviços de publicidade, podemos dizer o seguinte?

Possíveis respostas:
1. Recentemente foi sancionado pelo Presidente da República o Projeto de Lei n.º 3.305/2008, dando origem a Lei n.º 12.232/2010, publicada no Diário Oficial da União de 30/4/2010. 0 (0%)

2. O Diploma Legal, em vigência desde a sua publicação, torna mais rígidas as regras para licitação e contratação de serviços de publicidade prestados por intermédio de agências de propaganda, minimiza, mas não sepulta definitivamente, o julgamento subjetivo. 1 (8%)

3. Nos termos da lei, considera-se serviço de publicidade o conjunto de atividades realizadas integradamente, que tenham por objetivo o estudo, o planejamento, a conceituação, a concepção, a criação, a execução interna, a intermediação e a supervisão. 0 (0%)

4. Consoante disposição contida no artigo 1.º, a nova lei estabelece normas gerais para licitações e contratações de serviços de publicidade prestados por intermédio de agências de propaganda, no âmbito da União, dos Estados, do D. F. e dos Municípios. 0 (0%)

5. Inovação introduzida na órbita normativa diz respeito à obrigação imposta às empresas que possuem regulamento próprio de licitação e contratação, como por exemplo, a Petrobrás, de aplicar subsidiariamente as regras da Lei n.º 12.232/10. Neste rol, evidentemente, não estão inseridas as entidades que integram o denominado Sistema "S" (Sesc, Senai, Senac, etc.), pois, inobstante possuírem regulamentos próprios, não integram a estrutura organizacional da Administração Pública Brasileira. 0 (0%)

6. Para fins de qualificação técnica, exigir-se-á um Certificado de Qualificação Técnica de Funcionamento. Este documento poderá ser obtido perante o Conselho Executivo das Normas-Padrão CENP, entidade sem fins lucrativos, integrado e gerido por entidades nacionais que representam veículos, anunciantes e agências, ou por entidade equivalente, legalmente reconhecida como fiscalizadora e certificadora das condições técnicas de agências de propaganda. 2 (16%)

7. Todas acima 9 (75%)


Resposta correta:
Todas acima 9 (75%)


 
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Licitação para aquisição de bens: 2 - Descrição do objeto de forma a atender às necessidades específicas da entidade promotora do certame

Outra irregularidade identificada no âmbito da prestação de contas do Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial - Departamento Regional de Sergipe (SENAI/SE), relativa ao exercício de 2005, e que motivou a audiência dos responsáveis, foi a “restrição da concorrência em face das especificações do objeto nas aquisições de um veículo tipo perua – Convite n.º 04/2005 – e de uma VAN – Convite n.º 05/2005 –, que foram limitadas, em cada caso, a apenas um veículo disponível no mercado, sem justificativas técnicas para as especificações.”. De acordo com o relator, no caso do Convite n.º 04/2005, a simples escolha do modelo de veículo perua “consiste em opção discricionária do gestor na busca de atender às necessidades específicas da entidade, não sendo, em princípio, restritiva do caráter competitivo do certame”. Para ele, também “não pode ser encarada como restrição a exigência de pneus aro R13, ou, ainda, de velocidade máxima superior a 170 Km/h”, como ponderado pela unidade técnica, “uma vez que tais itens são, praticamente, básicos a qualquer modelo de automóvel”. Em seu voto, o relator afirmou que rodas aro R13 são as que apresentam pneus com o menor custo de reposição em relação às demais (R14, R15 etc.). Ademais, não havia indicação nos autos de que as montadoras participantes do certame tiveram dificuldade em atender a tal demanda. Quanto à velocidade máxima superior a 170 Km/h, o relator concluiu, anuindo à instrução da unidade técnica, que, “de fato, a velocidade máxima permitida no Código Nacional de Trânsito é de 110 Km/h. Nada obstante, é usual que os veículos, em geral, apresentem velocidade máxima da ordem de 180 Km/h ou mais, indicando que a exigência não pode ser encarada com restritiva da competitividade”. O relator também não considerou restritiva, tal qual asseverado pela unidade técnica, a exigência, no Convite n.º 5/2005 – que teve como objeto a compra de veículo do tipo VAN –, de poltronas individuais e reclináveis, item que somente teria sido ofertado pela montadora Mercedes-Benz. Considerando que os veículos são utilizados para percorrer grandes distâncias, conforme assinalado pelos responsáveis, o relator não considerou “desarrazoada a especificação, tampouco geradora de restrição à competitividade”. A Primeira Câmara acolheu o voto do relator. Acórdão n.º 2568/2010-1ª Câmara, TC-017.241/2006-9, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 18.05.2010.

Licitação para aquisição de bens: 1 - Fracionamento de despesas para a não realização de licitação, ou para a não adoção da modalidade licitatória adequada

No âmbito da prestação de contas do Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial - Departamento Regional de Sergipe (SENAI/SE), relativa ao exercício de 2005, a unidade técnica promoveu audiência dos responsáveis pelo fato de a entidade haver contratado, por meio de dispensa de licitação, empresa para prestar serviços de reforma em unidades móveis do SENAI/SE, que totalizaram cerca de R$ 54.000,00, ao passo que o Regulamento de Licitações e Contratos do SENAI prevê que a dispensa somente pode ocorrer até o limite de R$ 25.000,00. Para o relator, “os serviços executados nas quatro unidades móveis poderiam caracterizar-se como sendo de mesma natureza, tais como lanternagem, recuperação de cadeiras e bancos, recarga de extintores, sinalização visual etc., indicando que uma só empresa poderia realizar os serviços”. Outra irregularidade levantada dizia respeito à realização de três processos licitatórios, na modalidade de convite, para a aquisição de equipamentos de informática, que totalizaram R$ 325.420,00, enquanto o limite para a utilização do convite, de acordo com o normativo de licitações do SENAI, é de R$ 225.000,00. De acordo com o relator, ainda que o limite tenha sido ultrapassado, “é forçoso admitir que as compras foram efetuadas por meio de um certame que, embora mais simplificado do que a concorrência – modalidade que deveria ter sido utilizada –, garantiu efetividade ao postulado constitucional da realização de licitação para as compras efetuadas com verbas públicas”. Ressaltou, ainda, que os três convites, embora realizados para a aquisição de equipamentos de informática, tiveram objetos distintos: “Convite n.º 7/2005 – aquisição de notebooks; Convite n.º 14/2005 – reestruturação dos Núcleos de Informação Tecnológica, com estruturação de laboratório predial; e Convite n.º 24/2005 – que teve por objeto a compra de novos servidores para o sistema ERP da entidade”. Considerando que tais falhas “não ocasionaram prejuízo à entidade, não sendo representativas o bastante para macular as contas dos responsáveis”, o relator propôs e a Primeira Câmara decidiu tão somente expedir determinação corretiva ao SENAI/SE, para futuras contratações. Acórdão n.º 2568/2010-1ª Câmara, TC-017.241/2006-9, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 18.05.2010.

Contratação das fundações de apoio, por dispensa de licitação, com base no art. 24, XIII, da Lei n.º 8.666/93: 2 - Responsabilidade, perante o TCU, do parecerista jurídico que se manifesta pela legitimidade da contratação

O parecer jurídico a respeito de contratação deve apresentar-se suficientemente fundamentado, tanto na doutrina como na jurisprudência, de modo a sustentar a respectiva conclusão; caso contrário, a fundamentação insuficiente ou desarrazoada, que subsidie a prática de atos de gestão irregulares ou danosos ao erário, ensejará a aplicação, ao parecerista, da multa prevista no art. 58, II, da Lei n.° 8.443/92. Com base nesse entendimento, o relator propôs aplicação de multa à ex-assessora jurídica da Fundação Cultural Palmares, decorrente, basicamente, do fato de ela haver exarado pareceres jurídicos favoráveis à contratação direta da Fundação Universitária de Desenvolvimento de Extensão e Pesquisa (Fundepes) e da Fundação Universitária de Brasília (Fubra), com base no art. 24, XIII, da Lei n.° 8.666/93, sem que os serviços objeto das contratações tivessem relação com ensino, pesquisa ou desenvolvimento institucional. De acordo com o relator, o teor dos aludidos pareceres jurídicos limita-se, no essencial, a informar a legalidade das contratações diretas, em conformidade com o art. 24, XIII, da citada lei, “sem discorrer sobre doutrina ou jurisprudência pertinente, tampouco aprofundar o exame acerca da subsunção da contratação direta pretendida aos requisitos do dispositivo legal mencionado”. Como resultado, têm-se “pareceres omissos na fundamentação capaz de sustentar a legalidade das contratações examinadas, e que, de certa forma, podem ter transmitido confiança aos gestores para prosseguirem na contratação direta”. O relator ressaltou que o Ministério Público junto o TCU, por ocasião da Decisão Plenária n.° 289/96, já se manifestava no sentido da necessidade de se examinar “se o parecer está devidamente fundamentado, se defende tese aceitável, se está alicerçado em lição de doutrina ou de jurisprudência”. Enfatizou, por fim, que a circunstância fática de parecer com fundamentação insuficiente, “como se verifica no presente caso, é passível de multa com base no art. 58, inciso II, da Lei n.° 8.443/1992”. A Primeira Câmara acolheu o voto do relator. Precedentes citados: Acórdãos n.os 994/2006 e 2.189/2006, ambos do Plenário. Acórdão n.º 2567/2010-1ª Câmara, TC-009.680/2001-3, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 18.05.2010.

Contratação das fundações de apoio, por dispensa de licitação, com base no art. 24, XIII, da Lei n.º 8.666/93: 1 - Necessidade de o objeto contratado estar relacionado a ensino, pesquisa ou desenvolvimento institucional

Na contratação com base no art. 24, XIII, da Lei n.° 8.666/93, deve o objeto contratado guardar correlação direta com pesquisa, ensino ou desenvolvimento institucional. Foi esse o entendimento defendido pelo relator, ao examinar prestação de contas da Fundação Cultural Palmares, referente ao exercício de 2000. Em sua instrução, a unidade técnica apontou diversas irregularidades, entre elas a contratação, por dispensa de licitação, da Fundação Universitária de Desenvolvimento de Extensão e Pesquisa (Fundepes), “com execução de objetos incompatíveis com o inciso XIII do art. 24 da Lei n.° 8.666/1993, e subcontratações”. O contrato firmado entre a Fundação Cultural Palmares e a Fundepes tinha por objeto a “execução de serviços especializados de planejamento, desenvolvimento, implantação, manutenção e apoio às diversas conferências temáticas, seminários e o encontro latino-americano para a realização de Pré-Conferências Preparatórias para a ‘III Conferência Mundial de Combate ao Racismo, Discriminação, Xenofobia e outras Formas de Intolerância’, a ser realizada na África do Sul, no período de 31 de agosto a 07 de setembro de 2001”. De acordo com o relator, “não obstante o fato de que a concepção dos eventos preparatórios, por hipótese, poderia ensejar alguma pesquisa e estudo na medida que os respectivos temas tinham relação com as questões da etnia negra – o que não restou demonstrado nestes autos – e assim legitimar, em parte, a contratação direta com base no art. 24, inciso XIII, da Lei n. 8.666/1993, não se pode deixar de lado a constatação de que foram incluídos, no ajuste, serviços e bens cuja execução poderia ser feita por quaisquer empresas especializadas do mercado”. E tanto é assim que a Fundepes, para executar o objeto ajustado, contratou serviços de terceiros. Como exemplo, o relator destacou a produção de realises para a imprensa, edição de cartilhas, filmagem de eventos, editoração de livros, reprodução de conferências em cd-rom, edições fotográficas, confecção de certificados, crachás, banners, folders, bem como a locação de equipamentos e veículos, filmagens de eventos, medição topográfica de terrenos, confecção de jornais, folders e cartazes, produção de simpósios e hospedagem de participantes de eventos. Segundo o relator, são serviços que não se enquadram no conceito de pesquisa, ensino ou desenvolvimento institucional, a que alude o art. 24, XIII, da Lei n.° 8.666/1993. Diante do conjunto das falhas cometidas, com grave infração às normas pertinentes, o relator propôs e a Primeira Câmara decidiu aplicar multa aos responsáveis, sem prejuízo de determinar à Fundação Cultural Palmares que “proceda à dispensa de procedimento licitatório fundamentada no inciso XIII do art. 24 da Lei n.° 8.666/1993 somente quando o objeto do contrato, comprovadamente, consistir em atividade de ensino, pesquisa ou desenvolvimento institucional, e guardar relação com os fins estatutários da instituição contratada, além de estar comprovado que o preço ajustado é razoável e que a entidade selecionada detém estrutura que comporta o cumprimento pessoal dos compromissos assumidos”. Precedentes citados: Decisões n.os 30/2000, 777/2000 e 655/2002, todas do Plenário; Acórdãos n.os 1.934/2004, 1.481/2004, 30/2008 e 942/2010, todos do Plenário; Acórdãos n.os 160/2008, 819/2008 e 3.541/2007, todos da 2ª Câmara. Acórdão n.º 2567/2010-1ª Câmara, TC-009.680/2001-3, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 18.05.2010.

Repactuação de valores para itens não cotados, ou cotados a menor, na planilha de preços da empresa vencedora da licitação

Representação oferecida ao TCU indicou possíveis irregularidades no Pregão n.º 001/2008, promovido pelo Centro Brasileiro de Pesquisas Físicas (CBPF), com o intuito de contratar empresa para a prestação de serviços de apoio operacional, sem emprego de material, para atendimento em três imóveis daquele órgão. As ocorrências objeto de oitiva ao pregoeiro “sustentam, em sua maioria, a cotação, na composição dos preços” da proposta vencedora da licitação, “de custos em desacordo com as regras do edital, e em valores a menor do que aqueles de fato suportados pela licitante”. Ao anuir às conclusões da unidade técnica, o relator observou não haver indícios de inexequibilidade da proposta vencedora da licitação, tampouco notícia, nos autos, de eventual descumprimento do objeto pactuado ou de má prestação dos serviços. Com relação aos itens de custo não cotados, ou cotados a menor, pela vencedora do certame (como o “Seguro de Acidente de Trabalho”, a “Assistência Social Familiar Sindical”, a “Assistência Social” e os benefícios indiretos concedidos pelas empresas aos empregados), o relator defendeu que eles “não chegam a invalidar a proposta da licitante, mas devem ser objeto de acompanhamento pelo CBPF”. Ao final, o relator propôs e a Primeira Câmara decidiu determinar ao órgão que, “quando da realização de certames voltados à contratação de serviços a serem executados de forma indireta e contínua, atente ao estrito cumprimento do expressamente disposto nos seguintes dispositivos da Instrução Normativa 02/2008, da SLTI/MP [...], de forma a impedir a hipótese de responsabilidade subsidiária ou solidária da Administração pelo descumprimento de obrigação trabalhista ou previdenciária, prevista no Enunciado 331 da Súmula do Tribunal Superior do Trabalho;”. Além disso, foi expedida determinação ao CBPF no sentido de verificar, no âmbito do Contrato n.° 03.004.00/2008, o efetivo recolhimento de parcelas trabalhistas, vencidas e vincendas, “não acatando eventual repactuação de valores motivada pela mera observância das obrigações a cargo da contratada, consoante as disposições das cláusulas 13ª e 16ª do contrato, e o art. 23 da IN 02/2008, da SLTI/MP”. Acórdão n.º 2554/2010-1ª Câmara, TC-012.841/2008-5, rel. Min-Subst. Augusto Sherman Cavalcanti, 18.05.2010.

Capacidade Técnica

Ao inserir exigência de comprovação de capacidade técnica de que trata o art. 30 da Lei 8.666/1993 como requisito indispensável à habilitação das licitantes, consigne, expressa e publicamente, os motivos dessa exigência e demonstre, tecnicamente, que os parâmetros fixados são adequados,
necessários, suficientes e pertinentes ao objeto licitado, assegurando-se de que a exigência não implica restrição do caráter competitivo do certame.

Acórdão 668/2005 Plenário

Manutenção, em aditivo de aumento de quantitativos, do percentual de desconto ofertado pela contratada no preço global inicialmente ajustado

Para execução do objeto do Contrato de Repasse n.o 0218.435-59/2007, celebrado entre a União, por meio do Ministério das Cidades, e o Estado de Pernambuco, a Companhia Pernambucana de Saneamento (Compesa), na qualidade de “interveniente executor”, firmou o Contrato n.o 08.0.0152 com a Construtora Beta S.A., com vistas à realização das obras de implantação do sistema de esgotamento sanitário de Pau Amarelo, bairro do Município de Paulista, região metropolitana de Recife/PE. Em seu relatório de auditoria, a unidade técnica propôs “Alertar à Companhia Pernambucana de Saneamento que [...], ao realizar o aditivo de aumento de quantitativos - 6º Termo Aditivo ao Contrato n.o 08.0.0152 – conforme planilha orçamentária repassada à equipe de auditoria, observe o valor do desconto ofertado pela contratada nos preços unitários inicialmente contratados, conforme § 6º, art. 112, Lei n.o 12.017;”. Em seu voto, o relator ponderou que o desconto deve incidir sobre o preço global do ajuste, e não sobre os preços unitários, como proposto pela unidade instrutiva, uma vez que o art. 112, § 6º, da Lei n.o 12.017/2009 dispõe que a diferença percentual entre o valor global do contrato e o obtido a partir dos custos unitários do SINAPI ou do SICRO não poderá ser reduzida, em favor do contratado, em decorrência de aditamentos que modifiquem a planilha orçamentária. Assim sendo, o relator propôs e o Plenário decidiu determinar à Compesa que, “ao realizar o aditivo de aumento de quantitativos – 6º Termo Aditivo ao Contrato n.o 08.0.0152 –, mantenha o valor do desconto ofertado pela contratada no preço global inicialmente ajustado”. Acórdão n.º 1120/2010-Plenário, TC-000.340/2010-3, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 19.05.2010.