A empresa estatal que explora atividade econômica, de modo a não ficar em desvantagem em ambiente concorrencial, pode utilizar norma internacional de orçamentação que represente as práticas de mercado, restringida sua aplicação ao objeto específico de que trata e observados os princípios constitucionais atinentes à Administração Pública
Em apartado de Levantamento de Auditoria, o Tribunal avaliou os
procedimentos de elaboração de estimativas de custos e de aceitabilidade de
propostas de preços adotados pela Petrobras em contratações de obras de
implantação da Refinaria Abreu e Lima S.A. A equipe de auditoria anotara,
inicialmente, que a empresa aplica intervalo de precisão (em percentual,
positivo e negativo) sobre o orçamento base estimado, com vistas à
identificação dos preços mínimos e máximos prováveis, e que utiliza essa mesma
faixa de variação para efeito de verificação e julgamento, nas licitações, da
conformidade dos preços ofertados com os de mercado, assim como da sua
exequibilidade. No caso concreto, os preços podiam variar entre 15% abaixo da
estimativa inicial e 20% acima dessa referência. A unidade técnica, no processo
originador e em outros mais, havia considerado que vários itens significativos
dos orçamentos não apresentariam incertezas de orçamentação que justificassem a
aceitação de preços unitários majorados dentro do limite adotado. Havia
acusado, assim, várias situações de suposto sobrepreço, de elevada monta, em
decorrência de tal prática. Contudo, apurou-se, no apartado desse Levantamento,
que a Petrobras segue critérios contidos em norma internacional que trata da
elaboração de estimativas de custos na indústria de processos, na qual está
inserido o empreendimento. O relator, então, entendeu que “Esse procedimento é representativo das práticas de mercado em âmbito
internacional, o que atrai a presunção de constituir-se na melhor opção técnica
e econômica para a orçamentação do empreendimento”. Complementou: “como se trata aqui de indústria de
processos – a envolver valores significativos e com alto grau de complexidade –
não seria prudente que a estatal, ao menos sem fortes justificativas,
engendrasse por caminhos discrepantes daquele consagrado internacionalmente”.
E mais: “Assim, a utilização desses
normativos pela Petrobras parece encontrar amparo no inciso II do art. 173 da
Constituição Federal, o qual estabelece que as empresas estatais exploradoras
de atividade econômica estão sujeitas ao regime jurídico próprio das empresas
privadas. Caso a estatal estivesse alijada dessa prática, ela estaria em
situação de desvantagem em um ambiente concorrencial como esse de refino de
petróleo”. Efetuou, no entanto, duas ressalvas. Primeira: a Carta Magna é
um conjunto harmônico de dispositivos, portanto “a prática de mercado utilizada pela estatal deve ser compatível com os
princípios constitucionais que regem a administração pública”. Segunda: a
empresa deve restringir a utilização da norma internacional em questão
estritamente aos objetos de que esta trata, não sendo ela aplicável “em empreendimentos que não constituem
unidades de processo ou que sejam obras civis relevantes da unidade de
processo, como a Petrobras vem fazendo”. Seguindo o voto do relator, o TCU
determinou à estatal que, quanto a empreendimentos em indústrias de processos,
“até que sobrevenha nova metodologia de
elaboração de estimativa de custos, observe, nas futuras licitações as práticas
recomendadas pela AACEI (The
Association for the Advancement of Cost Engineering International), em
especial a IRP (Internacional
Recommended Practice) 18R-97, com destaque para as seguintes premissas [entre
outras]: abstenha-se de adotar a IRP
18R-97 na elaboração de estimativas de custos de empreendimentos não
classificados como indústria de processo, tais como obras de terraplenagem,
edificações, pavimentação e centrais eólicas; quando da elaboração de
estimativa de custos, efetue as devidas considerações acerca de obras civis
significativas relacionadas à unidade de processo, adotando para essas obras
civis a norma específica para projetos da construção civil”. Acórdão 571/2013-Plenário, TC
006.810/2011-0, relator Ministro Benjamin Zymler, 20.3.2013
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