É vedada a subcontratação integral
em contratos administrativos, sendo possível a subcontratação parcial quando
não se mostrar viável, sob a ótica técnico-econômica, a execução integral do
objeto por parte da contratada e desde que tenha havido autorização formal do
contratante.
Ao
impugnar despesas efetuadas pela Prefeitura de Boa Viagem/CE com recursos do
Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar em 2010 (Pnate/2010), o Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) instaurou tomada de contas
especial. Entre as irregularidades suscitadas, mereceu destaque o fato de que “nenhum dos veículos utilizados para o
transporte dos alunos nas setenta e duas rotas existentes pertencia à
contratada”, à evidencia, portanto, da subcontratação total dos serviços de
transporte escolar, possibilidade não prevista no edital do pregão lançado pelo
município e no contrato dele decorrente. No âmbito do TCU, foi promovida a
citação do ex-prefeito e da empresa contratada, a fim de que oferecessem
alegações de defesa ou recolhessem, solidariamente, o valor do débito referente
à diferença entre os pagamentos recebidos pela contratada e os valores por ela
pagos na subcontratação. Na análise dos elementos de defesa, a unidade técnica
deixou assente que “a subcontratação
total do objeto, em que se evidencia a mera colocação de interposto entre a
administração pública contratante e a empresa efetivamente executora
(subcontratada), constitui grave infração à norma legal (arts. 72, caput, e 78,
inciso VI, da Lei 8.666/1993), conforme jurisprudência pacífica deste Tribunal,
ressaltando-se que tal hipótese não pode sequer ser prevista em contratos e
editais, por configurar burla à licitação (...). Igualmente assentada na
jurisprudência é a compreensão de que a subcontratação integral do objeto a
terceiros caracteriza prejuízo ao erário, o qual corresponde à diferença entre
os pagamentos recebidos pela empresa contratada e os valores por ela pagos na
subcontratação integral”. Em seu voto, na esteira da manifestação da
unidade instrutiva, o relator pontuou que a transferência da execução de parte
das atividades a terceiros tem caráter acessório e complementar, “jamais por meio de repasse integral da
execução das ações ajustadas pelo convenente para outros estranhos ao contrato,
sob pena de desfigurar o processo de escolha da contratada”. Na situação em
apreço, embora a Prefeitura de Boa Viagem/CE tenha contratado, com recursos do
Pnate, serviços de transporte escolar para alunos do ensino básico, a empresa
contratada não possuía frota de veículos que pudesse atender ao objeto
pactuado, significando que ela “sublocou
100% da prestação dos serviços de transporte”. Na sequência, o relator
enfatizou a precariedade dos serviços prestados pelos subcontratados,
demonstrando a má qualidade e a falta de segurança do transporte dos alunos.
Esse contexto revelaria, a seu ver, a “inexistência
de fiscalização adequada para garantir que os veículos atendessem às normas de
segurança do trânsito, tanto pela empresa intermediadora quanto pela prefeitura”.
Nessas condições, acrescentou o relator, a empresa “parece ter se mantido alheia à prestação dos serviços, tendo atuado
somente como mera intermediária entre a Administração Pública e os efetivos
executores – que teriam se utilizado de veículos impróprios para o transporte
escolar”. Teria restado evidente “a colocação de pessoa interposta entre a
administração pública contratante e as pessoas efetivamente executoras com a
finalidade de auferir ganhos claramente desnecessários”. E arrematou: “Neste Tribunal, a jurisprudência segue na
linha de que não pode ser admitida a subcontratação integral em contratos
administrativos (...), sendo possível a subcontratação parcial e, ainda assim,
quando não se mostrar viável sob a ótica técnico-econômica a execução integral
do objeto por parte da contratada e desde que tenha havido autorização formal
do ente contratante”. Nos termos do voto do relator, o Plenário decidiu,
entre outras deliberações, julgar irregulares as contas do ex-prefeito e da
empresa contratada, condenando-os, solidariamente, em débito.
Acórdão
6189/2019 Segunda Câmara, Tomada de Contas Especial, Relator
Ministro-Substituto Marcos Bemquerer.
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